【导读】中东地区的紧张局势正进一步升级。当地时间10月26日，以色列对伊朗数十个战略目标发起了名为“忏悔日”的报复性打击，这是自两伊战争以来伊朗本土首次遭受如此规模的袭击。10月28日，以色列电视报道称，以色列的部长们已“被明确告知”，该国可能将对伊朗发动第二轮袭击。有分析指出，这次袭击打破了以色列和伊朗长期以来避免直接军事冲突的默契，可能将两国推向全面战争；即使双方的报复行动得到遏制，两国关系也进入了一个新时代。

　　事实上，过去数年来，美西方似乎也在酝酿着一种“伊朗威胁论”——认为该国与前苏联有很多相似之处，不仅有着深厚且难动摇的意识形态，更危及盟友安全、能源和海上贸易等诸多全球问题。对此，美国知名智库大西洋理事会汇聚了大量(前)高级官员和专家，历时两年起草的一项跨越党争、跨越政府周期的“对伊长期战略”。一经发布，便引发了欧美政坛的密切关注。

　　报告指出，无论11月大选结果如何，美国两党在“伊朗问题”上应有合作共识，并明晰路线图。尽管美国倾向于聚焦“印太地区”，但区域冲突的现实迫使华盛顿在战略上应优先考虑中东，未来或需增加资源和领导力投入。在很长一段时间，美国由于政策的不连续性，伊朗乘机快速翻盘，削弱了美国在盟友中的可信度。如今，中东局势已发生根本性改变，伊朗不止是“核威胁”，其领导的“抵抗轴心”已对区域产生重要影响。

　　一，面对伊朗地区影响力的提升，应加强对中东脆弱国家(如黎巴嫩、叙利亚、也门等)的支持，遏制“抵抗轴心”的发展。与此同时，维持在中东的军事存在，延缓伊拉克撤军时间，并发出明确的防御威慑信号。

　　二，阻止伊朗获得核武器，可跳出过去“伊核协议”的框架。俄乌冲突爆发后，伊朗的一系列表现，让欧洲更多国家开始关注“伊朗问题”并持更强硬态度，这使得可拉拢的盟友正在增加。此外，应关注中俄在该地区的不同利益，并借此机会分化破坏两国与伊朗的关系。

　　三，鼓动伊朗人民进行“思变求变”，总结阿富汗和伊拉克的经验教训，不通过军事行动推动政权更迭。加大经济制裁的力度，尤其进一步限制和打击伊朗石油出口的渠道。“团结群众，打击高层”，通过国际多边组织和跨国协作封锁伊朗政治领导人及家属。

　　本文为文化纵横新媒体原创编译系列“美国之变的想象与真实略”之二十二，编译自大西洋理事会《美国对伊朗战略的未来——下一届政府的两党路线图》（THE FUTURE OF US STRATEGY TOWARD IRAN：A BIPARTISAN ROADMAP FOR THE NEXT ADMINISTRATION），仅代表作者观点，供读者参考。

　　下一届政府的两党路线年伊斯兰革命以来，伊朗始终是美国各届政府的主要挑战，从美国的盟友变为对手。由神职人员主导的什叶派政权推动伊斯兰革命，通过削弱阿拉伯国家、对美以及其他西方国家发动袭击并发展地区盟友网络来扩大影响。同时，德黑兰政权在国内日益强硬。

　　在美国政策调整的空档，伊朗推进其核计划，近乎拥有了制造核武器的能力，并在弹道导弹和无人机领域显著进步。此外，德黑兰加大了地区武装力度，新总统佩泽什基安也延续了这一政策，真主党、伊拉克和叙利亚民兵等对美军和全球航运施加威慑的能力在增强。10月7日哈马斯袭击事件更成为近25年来第三大致命袭击，仅次于9/11和2016年夜总会枪击案。

　　几十年间，美国的苏联政策虽有所变化，但总体上是基于对苏联意识形态威胁的认识，即苏联不会改变对世界的基本态度，需要抵制而非妥协。同样，美国应以耐心和坚定对抗伊朗的扩张，直至其因自身矛盾而瓦解。这并非是遏制伊朗的被动策略，而是要求美国具备长期战略，有步骤地反制伊朗试图驱逐美国、控制中东并摧毁以色列的企图。

　　认可伊朗及其“抵抗轴心”的军事威胁，建立有效的遏制态势要遏制伊朗及其代理人的威胁，需采取多方面措施，包括维持军事存在、在美方或盟友利益遭攻击时果断回应，并扩展安全合作至非传统领域。

　　过去两年美国从海湾地区撤军并减少对沙特的武器销售，引发了海湾国家的安全疑虑，反倒推动它们改善与伊朗的关系并加强与俄罗斯和中国的合作。

　　美国还需在伊拉克维持军队，以支持对抗ISIS。尽管ISIS威胁已减，但若过早退出可能导致其卷土重来。2011年撤军后，2014年ISIS大规模崛起的教训提醒着不宜草率结束任务。近期美国报复伊朗支持的伊拉克民兵，导致美军撤出压力升高。尽管美方愿意逐步减少影响力，但此时撤军可能损害信誉，显得是在屈服于伊朗。

　　美国的中央司令部（CENTCOM）领导着该地区的安全合作。近年来，正通过组织区域会议，建立一体化的以空中和导弹防御（IAMD）为核心的安全框架，并加强海湾国家的水、粮食安全及防疫合作，减轻伊朗威胁感，提高各方参与意愿。

　　IAMD框架的关键在于通过CENTCOM与区域军队合作，整合空中雷达信息，并进行防空演习，展示合作的实际成效。2024年以色列成功防御伊朗袭击彰显了该结构的必要性和有效性，同时强化了海湾国家在对伊朗谈判中的筹码。

　　扩大安全合作的范围，将公共安全、环境、医疗应急和灾难管理等领域纳入其中，能减轻海湾国家对伊朗报复的顾虑，并减少内部分歧。

　　在海湾安全合作中，CENTCOM应加强与国务院及美国驻当地大使馆的传统外交合作，配备更多精通阿拉伯语和波斯语的官员，并增加在人文交流和职业交流方面的资源。国会应为此提供更多资金支持，而非削减其他项目。

　　加强对脆弱国家的支持，减少伊朗及其代理人的地区影响力为了应对伊朗及其在黎巴嫩、叙利亚、也门和伊拉克的代理网络，美国需要采取长期战略，除了保持强大的军事存在和地区安全合作以威慑伊朗外，当前的首要任务是减少伊朗对民兵武装组织的支持能力

　　此外，美国应为伊朗提供退出的机会，以减少其破坏性活动。如果华盛顿表示愿意减少对某些特定区域活动的制裁，德黑兰可能更愿意回应制裁压力。任何制裁的放松应以美国情报机构的定期报告为前提，记录伊朗支持和攻击的减少。制裁放松可聚焦于允许海湾国家与德黑兰扩大贸易与金融互动，这是伊朗近年来的重要目标。

　　伊朗通过向“东方”出口石油获得数百亿美元收入，规避制裁已获得了一定的经济缓冲。德黑兰可能将数亿美元用于支持其“抵抗轴心”的盟友。尽管伊朗是受到全球制裁最严厉的国家，美国制裁覆盖其各经济部门，唯一例外的领域是人道主义物资。美国已制裁伊朗中央银行，并认定其为主要的“洗钱关注国”，严重限制其获得美元和金融资本的机会，从而影响了经济增长和政府收入。

　　然而，许多国家反对这些制裁，继续与伊朗交易，支持该政权。新一届美国政府应优先审视阿联酋和伊拉克等国与伊朗的经济交易，这些交易为伊朗带来了实质性好处。到2024年3月，阿联酋已成为伊朗最大进口来源国，伊朗则是阿联酋第三大出口市场。同时，伊拉克仍在利用美国对电力的制裁豁免。新政府应帮助这些国家寻找替代方案，并明确是否继续提供制裁豁免，还是为施压伊朗选择牺牲这些豁免。

　　此外，美国应加强与西方盟友的合作，鼓励其调查伊朗的制裁规避行为，确保金融机构未违反美国制裁。为此，建议成立一个由美国国防部、财政部、商务部、贸易代表、情报机构和国家安全委员会代表组成的联合小组，制定信息和援助计划，集体访问盟友，讨论加强制裁调查的措施。一旦发现制裁规避行为，美国应施加二级制裁或采取执法行动，直至相关活动停止。

　　鉴于德黑兰被认为是巴勒斯坦的捍卫者，哈马斯在10月7日对以色列发起攻击后，伊朗在阿拉伯公众中的受欢迎度有所上升。但民意调查显示出，美国及其盟友有一个突破口。2022年民调显示，近三分之二的阿拉伯年轻人视伊朗为对手，大多数人希望伊朗退出地区冲突，超过一半的阿拉伯国家对伊朗持负面看法。这表明对伊朗的支持更多源于当前危机，随着加沙战事的结束，对伊朗的支持将大幅下降。

　　如果美国及其合作伙伴能够推动重建加沙地带，为巴勒斯坦国建立一个可信的政治和安全环境，阿拉伯世界对伊朗的支持将会减少。此外，美国的公共外交、外交接触和援助计划应强调伊朗发展代理民兵对黎巴嫩、伊拉克、也门和叙利亚的破坏性影响。华盛顿官员和驻中东外交人员应在发言中强调这些代理民兵的暴力活动如何扭曲国内政治、加剧宗派分歧、恶化腐败，并削弱各国政府提供服务的能力。美国应向伊朗人民表明，只要伊朗继续支持这些代理武装，制裁将持续。在此过程中，华盛顿和欧洲国家应明确表示，部分施压伊朗的努力不可避免地会给普通民众带来一些痛苦，这一点令人遗憾。

　　伊朗及其民兵力量的增强，主要源于2003年美国入侵后伊拉克的崩溃、恐怖主义的崛起及2011年阿拉伯起义导致的中央权威瓦解。必须扭转伊朗及其“抵抗轴心”将暴力行为合理化的叙事，避免将责任推卸给美国和以色列。

　　美国不应重复以往在阿富汗和伊拉克的政策，而应承认伊朗在海湾及周边地区的重要角色。伊朗及其盟友在各自国家中有显著的选民基础，并且其代理网络面临不同的挑战。由于这些地区长期的功能失调和不稳定，美国的政策应聚焦于现实的、可实现的目标，努力降低伊朗进一步扩展影响力。尽管进展可能缓慢，但将伊朗视为长期挑战的方式会更有效。

　　美国应与联合国及沙特阿拉伯合作，通过实现永久停火，重启和解谈判，来结束也门内战。首先，需重新建立对胡塞武装的威慑，不能仅依赖防御措施。胡塞武装对国际航运的攻击已导致苏伊士运河通行量减少50%，迫使航运公司绕行，增加成本。美国可通过大规模行动摧毁其导弹和无人机能力，打击领导层，直到其停止攻击为止。美国在也门有丰富的打击经验，曾成功削弱阿拉伯半岛基地组织。

　　尽管胡塞武装在未来中央政府中不可或缺，但其必须承诺停止对航运和沙特、阿联酋的攻击。作为政治参与的交换，美国应促使沙特等海湾国家承诺资金支持，助力重建因内战而破碎的也门。

　　美国应鼓励伊拉克的逊尼派邻国，特别是沙特阿拉伯及约旦，制定加强与巴格达的政治、经济和安全联系的策略，以减少伊拉克什叶派政府对伊朗的依赖。美国应推动海湾国家与伊拉克恢复连接海湾能源网络的讨论，以允许海湾国家向伊拉克提供电力，降低伊拉克对伊朗电力的需求。同时，与伊拉克合作升级能源基础设施，促进国内电力生产。

　　尽管美国计划在2026年底前撤出大部分驻军，但仍需保留部分部队，以支持叙利亚的军事存在，并应对新的威胁。美国应明确宣称，任何撤军行动不代表对该地区的忽视，以应对伊朗的宣传。

　　鉴于黎巴嫩经济状况不佳，以色列也面临国内压力，尽管冲突升级，但真主党、伊朗和以色列都有理由避免全面战争。

　　美国应继续推动停火协议，要求真主党撤回部队并强化联合国维和部队的存在。同时，解决黎巴嫩经济崩溃问题也十分重要，法国提议向黎巴嫩提供财政支持，以换取总统选举和经济改革。

　　要实现长期成功，美国需确保以色列和巴勒斯坦的安全，以色列希望哈马斯不再构成威胁。同时，美国应推动以色列满足加沙人道需求，保护平民，建立有效的过渡政府，最终由巴勒斯坦权力机构参与重建。

　　将巴以两国解决方案与沙特以色列关系的正常化挂钩，使美国能够推动双方领导人采取行动，创造有利于巴勒斯坦建国的条件。

　　美国可利用沙特对协议的渴望，建立对伊朗的防御，并促进经济一体化来稳定地区安全。2024年4月，伊朗从本土对以色列发起袭击，可能加剧沙特的安全担忧，并激发其与以色列正常化的兴趣。美国应推动沙特对巴勒斯坦的支持，促使巴勒斯坦权力机构进行改革，以满足以色列和美国提出的要求。

　　以“胡萝卜加大棒”，阻止伊朗获得核武器德黑兰核计划的积极进展，迫切要求美国重振战略，以防止其成为核武器国家。2018年特朗普政府退出“伊核协议”后，伊朗停止遵守限制，现已储备60%浓缩铀，开发了更先进的离心机，并限制国际原子能机构对其核设施的访问，逼近拥有核武器门槛。

　　追踪伊朗核武器开发活动的困难进一步加剧了这一挑战。根据Axios报道，2024年3月，美以官员检测到伊朗的计算机建模和冶金研究，怀疑可能与开发核武器有关。因此，美以双方已同意加强对伊朗核计划的联合监测，以寻找德黑兰获得武器的迹象。即使伊朗不追求核弹，其核活动也可能刺激其他国家发展自己的核计划。

　　美国对伊朗政策的现实目标应是促使德黑兰参与新的严肃谈判，限制其核计划，确保其核武器突破能力有几个月的缓冲期，同时应对伊朗在地区的影响和常规武器能力。

　　美国及其盟友需明确表示，针对伊朗地区行为的制裁不会因其核进展的限制而减轻。单靠压力的策略可能导致伊朗相信，追求核武器是确保自身安全的最佳途径。在特朗普政府的最大施压政策下，德黑兰拒绝谈判，核计划稳步推进。尽管拜登政府时期重启伊核协议的努力曾显现希望，但因伊朗对未来政策的不信任而破裂。伊朗领导人需要确保停止核计划和遏制地区影响将带来持久的激励，而非依赖于美国选民意愿。美国对伊朗的政策需要两党共识，谈判必须同时解决核计划和地区恶性影响。

　　激励措施可能包括解除制裁、承诺对区域国家进行直接投资，并增加贸易。为了促进伊朗与海湾国家的经济关系，美国和欧盟可以将伊朗与海湾国家的自由贸易协定排除在制裁之外，加深它们与阿拉伯国家的经济联系，从而施压伊朗遏制其在地区的影响。

　　此外，美国和西方可以向伊朗提供民用核能项目合作的援助，支持医用同位素生产和抗扩散反应堆的开发。加强核治理，实施国际原子能机构的安全指南也是可行的方案。此类倡议需与海湾国家，尤其是沙特阿拉伯和阿联酋磋商，并支持这些国家发展民用核计划。

　　为支持这一政策，美国高层应避免强调对冲突的紧张，以免强化伊朗对美国缺乏对抗意愿的看法。美国应与以色列进行年度联合演习，模拟打击伊朗核设施，并寻求额外资金加快研发相关军事硬件。

　　对伊朗施加广泛的多边压力，加强对其高层的限制美国应通过广泛的国际努力，在国际论坛上对伊朗及其官员施加压力。伊朗领导人对国际舞台上的轻视非常敏感

　　同样的工作小组应针对腐败官员及其家属，确保其腐败行为得到广泛曝光。美国和盟友可采取三项措施：一是对这些官员实施制裁，冻结其海外账户；二是取消其子女在美、欧等地的学生签证，阻止他们非法获利；三是公开此类行动，展示领导层与民众困境之间的差距。美国应在施压的同时保持与伊朗的沟通，避免完全孤立。遏制伊朗的战略需兼顾压力与对话，以确保伊朗明白美国政策。

　　鼓动伊朗人民的“自由选择”，但也要避免军事干预美国需要重新评估，是否要鼓励伊朗人民“自由选择”。伊斯兰共和国面临严重挑战，经济困境、镇压异议者以及对宗教法规的严厉执行加剧了国内动荡。反对派女性成为“女性、生命、自由”运动的核心，民众呼吁人权和自由。尽管抗议活动蓬勃发展，但外部支持仍显不足。美国及其盟友应避免军事干预，以免强化伊朗内部强硬派的力量，但也要通过经济、政治手段鼓动伊朗人民“思变求变”。

　　美国应致力于支持伊朗人民在他们愿意的情况下自主改变政府体制，而不是通过煽动政变或支持武装叛乱。历史表明，外部力量无法有效推动政权更迭，任何外部施加的政治力量都缺乏合法性。相较于与政权合作或支持外国干预的传统政策，这种方法旨在为伊朗人民创造选择未来的机会。尽管当前德黑兰政府当政扼杀了这一可能性，但政策制定者应认识到，增强对伊朗人民的支持虽然不会立即见效，但长期的、持续的努力，如教育投资和提供独立媒体资源，可能为未来的政治变革铺平道路。

　　实施该政策时，美国需加强一系列工具，为伊朗人的长期政治动员创造条件，确保伊朗人民在决定未来中发挥主导作用。政府和非政府组织应增加对网络民主教育工具的资助，重点讲解伊朗政府的管理不善及资金滥用手机上网代理vpn，并与公共信息宣传相结合。此外，美国应提供解决方案，改善伊朗人民的生活，尤其在农村地区，相关材料需包含多种语言版本。

　　美国需与伊朗侨民建立更全面的互动战略。侨民在抗议活动中展现了强大的组织能力，能促使国会通过相关法案。美国政府应在合作的基础上，与侨民互动，放大国内抗议者的声音。同时，美国应识别哪些侨民团体符合支持资格，特别是避免与在伊朗不受欢迎的团体合作。通过与盟友合作，美国可以提升其倡议的可信度，推动类似《马格尼茨基法》的立法，确保对侵犯人权者的追责，并将没收的资金重新分配给伊朗人民，彰显对伊朗人民的承诺。

　　为国会制定新角色缺乏全面的两党共识使美国在应对德黑兰威胁时的战略效果大打折扣。相比之下，美国在应对中国的战略上更容易得到两党共识，因此对付伊朗可借鉴对抗中国的有效策略。

　　另一种制定伊朗政策的方法是，建立一个类似于参议院提出的关于中国的联合委员会或特别委员会，成员包括参众两院的议员，以及来自行政部门和私营部门的代表。尽管特别委员会或联合委员会可能无法达成一致意见，但可以在非对抗性环境中讨论分歧，向公众阐明应对伊朗威胁对美国利益的重要性。此外，这种机制还能使伊朗问题长期战略的目标、方式和手段收获广泛共识，从而跨越不同的政府执政周期。

　　结论10月7日的事件、加沙战争、伊朗首次直接攻击以色列、该地区代理人的武装行动、全球航运挑战、影响2024年美国大选的企图及核武进展等事件，凸显了中东对美国外交政策的重要性。尽管美国倾向于聚焦“印太地区”，但区域冲突的现实迫使华盛顿在战略上应该优先考虑中东，未来或需增加资源和领导力投入。